[案情]

原告平顶山市凌志房地产开发有限公司。

被告平顶山市城市规划局。

原告平顶山市凌志房地开发有限公司不服被告平顶山市城市规划局二OO七年五月七日《平规罚字[2007]262号处罚决定》，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人张国强、被告委托代理人井辉、吕亮等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

经审理查明：2007年4月，原告在本市黄楝树小区进行工程建设，所建工程为4号住宅楼，拟建六层，刚开挖基坑。2007年4月26日，被告接群众举报信，称平顶山市凌志房地开发有限公司在黄楝树小区进行违法建设，要求查处。被告于2007年4月27日立案，经调查发现原告违法进行建设，当日即向原告下达了[2007]停字第023号责令停止违法行为通知书，原告同意停止施工，接受处理。2007年5月3日被告向原告送达了《行政处罚告知书》，2007年5月7日，被告作出《平规罚字[2007]262号处罚决定》，2007年5月8日，原告收到该处罚决定，原告不服向平顶山市人民政府提出行政复议申请，平顶山市人民政府于2007年9月1日作出《平政复决[2007]第42号行政复议决定书》，维持平顶山市城市规划局《平规罚字[2007]262号处罚决定》，原告仍不服，提起诉讼。

原告诉称：原告承建的黄楝树小区旧城改造项目4号楼，现正在建设，该楼的建设符合市规划局的整体规划调整方案，是市政府所要拟建的四栋住宅楼之一，虽未办理《建设工程规划许可证》即开始施工，但符合政府的相关要求。如果停止建设会造成被拆迁户不满，引发不稳定因素，故请求人民法院撤销被告作出《平规罚字[2007]262号处罚决定》。

被告辩称：原告请求撤销《平规罚字[2007]262号行政处罚决定》的理由不成立。一、被告处罚程序合法。被告在2007年4月26日接到群众举报原告进行违法建设时，立即按法定程度进行了登记立案，调查取证。在事实清楚，证据确凿的情况下，于2007年5月3日对原告下达了《行政处罚告知书》，并按照《行政处罚法》的规定2007年5月7日下达了《平规罚字[2007]262号处罚决定》。二、被告认定事实准确，处罚适当。原告在未办理《建设工程规划许可证》的情况下，在两栋楼间距不足的情况下擅自进行建设，违反《中华人民共和国城市规划法》及国家强制性规定。三、黄楝树小区作为旧城改造项目，市政府、卫东区政府及相关部门十分重视，并多次召开相关会议指导其建设，但并不能以此为由不办理合法手续，进行违法建设。综上所述，被告对原告的处罚程序合法，处理适当，请求维持被告的处罚决定。

湛河区法院审理认为：在城市规划区内新建、改建建筑物的建设单位必须取得建设工程规划许可证之后方可办理开工手续。而原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自施工建设，其行为严重违反城市规划相关规定。被告在查明事实的基础上，按照法定程序，于2007年5月7日依法作出《平规罚[2007]262号处罚决定》，责令原告立即停止施工，限3日内恢复原貌。被告作出的具体行政行为，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应予维持。原告以其所建位于黄楝树小区的4号楼房是市政府会议纪要明确拟建楼房，该楼房符合城市规划调整方案为由，请求撤销《平规罚字[2007]262号处罚决定》的理由不成立，本院不予支持。原告所称被告《行政处罚告知书》送达方式不合法。经查，被告在原告工地送达时，因原告方工作人员拒绝签字，被告特邀两位见证人签字证明，视为留置送达的送达方式符合法律规定。原告所述被告送达程序违法的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：

维持平顶山市城市规划局二OO七年五月七日《平规罚[2007]262号处罚决定》。

案件受理费50元，由原告平顶山市凌志房地产开发有限公司负担。

一审宣判后，原告平顶山市凌志房地产开发公司不服提出诉。

凌志公司上诉称：一、规划局作出的《平规告字[2007]第204号》行政处罚告知书送达程序违法。行政处罚告知书未合法送达，其留置送达行政处罚告知书的行为，系无效行为。二、规划局作出的行政处罚告知书与行政处罚决定书制作程序违法。规划局2007年5月3日作出的行政处罚告知书和2007年5月7日作出的行政处罚决定书所依据的是2007年5月9日的案件调查报告，其制作程序显然违法。因为案件调查报告行为应当依法在行政处罚决定和行政处罚告知的行为之前。故请求依法撤销一审错误判决；撤销规划局的处罚决定，诉讼费用由规划局承担。

规划局辩称，规划局行政处罚程序合法，认定事实准确处罚适当。规划局在下达处罚决定之前，曾告知上诉人的陈述、申辩和听证的权利，但是，上诉人在规定的时间内并未提出主张其权利，已属自动放弃。上诉人在未办理《建设工程规划许可证》的情况下，在两栋楼间距不足的情况下擅自进行建设，显然影响相邻之间的生活，违反《中华人民共和国城市规划法》及国家强制性规范的有关规定。请求维持一审判决。

二审查明的事实与一审一致。

平顶山市中级人民法院认为：凌志公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自进行建设工程的施工建设，违反了城市规划法的有关规定，依法应当进行处罚。规划局在处罚前进行了告知，其留置送达方式并不违背法律的规定。案件调查报告并非系行政处罚的前置程序，故其处罚程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人凌志公司承担。

[评析]

《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款规定：县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。本案中，被告作为平顶山市城市规划行政主管部门，有权查处违反城市规划的行为。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。原告应在取得建设工程规划许可证和其他批准文件后，方可办理开工手续，在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自施工，其行为构成违法事实。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。《河南省城市规划法实施办法》第四十四条规定：在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设，有下列行为之一的，属严重影响城市规划，由县级以上城市规划行政主管部门责令停止建设、限期拆除或没收违法建筑物、构筑物或者其他设施：（一）占压道路红线的；（二）在临时用地上修建永久性建筑物、构筑物或者其他设施的；（三）占压广场、公共绿地、高压供电走廊、地下管线、防洪排水设施的；（四）危害城市安全，污染和破坏城市环境、城市风貌的；（五）破坏具有历史意义、革命纪念意义、文化艺术和科学价值的建筑物、文物古迹和风景名胜的；（六）其他妨碍城市发展，影响城市功能协调的。在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设，影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上城市规划行政主管部门责令限期改正，并处土建工程造价百分之三以上百分之十以下的罚款。本案中被告在查明原告违法事实的基础上，按照法定程序，于2007年5月7日依法作出《平规罚[2007]262号处罚决定》，责令原告立即停止施工，限3日内恢复原貌。被告作出的具体行政行为，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应予维持。原告以其所建位于黄楝树小区的4号楼房是市政府会议纪要明确拟建楼房，该楼房符合城市规划调整方案为由，请求撤销《平规罚字[2007]262号处罚决定》的理由缺乏法律依据，理由不能成立。